Cała wiedza w internetowej sieci 09:22 28 października 2020 ☰ do pełnego menu Wysoki kontrast A- A A+ dostępność

NGO w procesie stanowienia prawa. Możliwość partycypacji w działaniach ustawodawczych

2020-07-23 NGO mogą również partycypować w procesie legislacyjnym na poziomie krajowym, tzn. w stanowieniu ustaw, rozporządzeń czy różnych polityk i programów publicznych.

Zachęcamy do lektur uzupełniających. W naszym Banku wiedzy są już dostępne:

oraz NGO w procesie stanowienia prawa (publikacja poniżej)



POLSKI PROCES LEGISLACYNY
i możliwości partycypowania w nim NGO


Inicjatywa ustawodawcza i uchwałodawcza, konsultacje i opiniowanie, wnioski do administracji i wspólne komisje… To zdecydowanie nie wszystkie formy partycypacji publicznej NGO.

Nie wszystkie organizacje pozarządowe wiedzą jednak, że mają tyle różnych uprawnień umożliwiających im uczestnictwo w procesie stanowienia prawa, nie tylko na szczeblu samorządowym czyli dzielnicy, gminy, powiatu i województwa. NGO mogą również partycypować w procesie legislacyjnym na poziomie krajowym, tzn. w stanowieniu ustaw, rozporządzeń czy różnych polityk i programów publicznych.

Na początek przyjrzyjmy się procesowi stanowienia ustaw, czyli podstawowego budulca naszej rzeczywistości prawnej, którą fachowo nazywamy "prawem powszechnie obowiązującym". Uchwały rad gmin czy powiatu również obowiązują powszechnie, tyle że wyłącznie na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, w więc nie w całym kraju. Ale nie wszystko na raz… W innych materiałach będzie mowa więcej na temat prawodawstwa samorządów i udziału w nim NGO. Tymczasem poprzestańmy na wniosku, że wiele rozwiązań stosowanych na szczeblu ogólnokrajowym znajduje analogię w przepisach regulujących pracę samorządów. Na przykład na poziomie tych ostatnich mamy tzw. "inicjatywę uchwałodawczą", a proces stanowienia ustaw rozpoczyna "inicjatywa ustawodawcza". Czy z inicjatywą ustawodawczą może wystąpić również organizacja pozarządowa? Sprawa jest złożona.

INICJATYWA USTAWODAWCZA  

W myśl art. 118 Konstytucji, z inicjatywą ustawodawczą mogą wystąpić:
•    Prezydent RP,
•    Rada Ministrów (rząd),
•    Senat RP jako cała izba parlamentu,
•    grupa co najmniej 15 posłów lub komisja sejmowa

… oraz tzw. "zwykli obywatele", a dokładnie grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Samo stowarzyszenie, lokalna grupa działania czy inna organizacja pozarządowa nie jest zatem uprawniona, aby wystąpić z projektem ustawy w ramach inicjatywy obywatelskiej, nawet jeżeli jest bardzo liczna i reprezentuje interesy relatywnie licznej grupy społecznej czy zawodowej. Chyba że... organizacja pozarządowa zrzesza co najmniej owe 100 tysięcy obywateli (wliczając w to wolontariuszy, pracowników i np. ich rodziny), którzy zgodnie i gremialnie podpiszą się pod danym projektem. Nawet w takiej hipotetycznej sytuacji, projekt zgłoszony w ramach inicjatywy obywatelskiej nie będzie procedowany jako projekt organizacji XY, lecz tzw. "projekt obywatelski".
    
     Nie oznacza to jednak, że organizacja pozarządowa nie ma wpływu na zgłaszanie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych. Wręcz przeciwnie. Nierzadko w praktyce to właśnie organizacja pozarządowa lub ich porozumienie (związek) przygotowuje stosowny projekt przepisów, np. korzystając z pomocy specjalistów, a następnie prowadzi kampanię zbierania podpisów poparcia, najczęściej na ulicy i w innych miejscach publicznych. Niekiedy grupa osób występująca z pomysłem zmian prawnych rejestruje organizację, właśnie po to, aby zwrócić uwagę społeczeństwa na dany problem.
   
    Projekt ustawy składa się pisemnie Marszałkowi Sejmu RP. W zależności od tego, kto wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, projekt ustawy jest nazywany prezydenckim, rządowym, senackim, poselskim bądź obywatelskim (rzadziej "społecznym"). Zgłaszany projekt może dotyczyć nie tylko uchwalenia nowej ustawy w sprawach, które nie były dotąd uregulowane, ale również zmiany (nowelizacji) już obowiązującej ustawy.
   
    Sposób postępowania z wniesionym projektem, czyli procedurę ustawodawczą, regulują Konstytucja RP, Regulamin Sejmu RP i Regulamin Senatu RP. Projekty ustaw Sejm uchwala w trzech czytaniach. Do końca drugiego czytania wnioskodawca ma prawo wycofać projekt. Czy zastanawialiście się Państwo, co oznaczają używane często w mediach określenia pierwsze, drugie i trzecie "czytanie"? Już wyjaśniam.

PIERWSZE CZYTANIE

    Sformułowanie "czytanie" wywodzi się z dalekiej historii, kiedy to cały tekst projektu odczytywano zgromadzonym na sali obrad. Współcześnie co do zasady pierwsze czytanie czyli merytoryczna praca nad projektem ma miejsce podczas posiedzenia komisji sejmowej właściwej dla problematyki objętej projektem. Przedstawiciel autorów projektu (wnioskodawców) prezentuje jego założenia, a komisja dokonuje jego analizy. Niektóre projekty ustaw są najpierw obligatoryjnie referowane przez wnioskodawcę na forum plenarnym Sejmu, jeżeli dotyczą m.in. zmian ustrojowych w  państwie, praw i wolności obywateli, prawa wyborczego, kodeksów lub  podatków i finansów.
   
    Reprezentant wnioskodawcy przedstawia  komisji lub Sejmowi uzasadnienie konieczności uchwalenia danej ustawy oraz  oświadczenie o jej zgodności z prawem Unii Europejskiej. Otwiera to debatę, w ramach której można wnosić poprawki do projektu i modyfikować jego założenia. Do rozpatrzenia projektu mogą zostać powołane specjalne podkomisje oraz dodatkowi eksperci z danej dziedziny, której ustawa dotyczy. Nie muszą to być wyłącznie prawnicy czy ekonomiści; nic nie stoi na przeszkodzie, aby zasięgnąć zdania np. przedstawiciela branżowej organizacji pozarządowej. Posiedzenia  komisji są dostępne dla mediów.
   
    Po zakończeniu tzw. pierwszego czytania projektu ustawy komisja wybiera posła sprawozdawcę, aby ten zreferował na posiedzeniu plenarnym Sejmu sprawozdanie komisji, w którym rozstrzyga się o przyjęciu projektu bez poprawek, z wprowadzonymi poprawkami lub o jego odrzuceniu.

DRUGIE CZYTANIE


     Podczas drugiego czytania prowadzona jest debata plenarna na forum Sejmu RP. Prawo zgłaszania poprawek do projektu mają sam wnioskodawca, grupa minimum 15 posłów, przewodniczący klubu lub koła poselskiego i Rada Ministrów in corpore (tj. jako całość, a nie poszczególni ministrowie).
   
    Jeżeli w toku drugiego czytania są proponowane poprawki, co do których komisja sejmowa wcześniej nie zajęła stanowiska, projekt zostaje ponownie przekazany do tej komisji w celu ustosunkowania się do nowych  uwag. Komisja kontynuuje prace nad zgłoszonymi propozycjami oraz tworzy dodatkowe  sprawozdanie. Następnie poseł sprawozdawca prezentuje stanowisko komisji na posiedzeniu plenarnym, po czym Sejm przystępuje do głosowania nad projektem ustawy. Jest to trzecie czytanie.
   
    Jeżeli projekt nie zostanie cofnięty do komisji, przechodzi się automatycznie do trzeciego czytania. Warto zaznaczyć, że wnioskodawca może wycofać swój projekt, aż do zakończenia drugiego czytania.

TRZECIE CZYTANIE


    Trzecie czytanie jest ostatnim elementem prac sejmowych nad ustawą. Posłowie głosują nad każdym zgłoszonym wnioskiem do projektu, odrzucając go bądź przyjmując. Procedura głosowania jest następująca:

•    głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu w całości (jeżeli taki wniosek został postawiony),
•    głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów projektu ustawy, przy czym w  pierwszej kolejności głosuje się nad poprawkami, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach,
•    głosowanie nad projektem w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez  komisje ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

    Co do zasady, Sejm uchwala ustawę zwykłą większością głosów (tzn. liczba głosów "za" musi być większa niż "przeciw"), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Zgodnie z Konstytucją Sejm tworzy 460 posłów.
   
    To, że ustawa została uchwalona w opisany sposób przez Sejm, nie oznacza jeszcze, że już obowiązuje. Ustawa jest przekazywana do Senatu RP, gdzie dalsze prace są uregulowane na zasadzie analogii.

wstaw


Źródło: https://senat.edu.pl/senat/proces-legislacyjny/

PRACE W SENACIE RP

    Ustawa jest kierowana do właściwej komisji senackiej (jednej lub kilku), która w terminie do 18 dni opracowuje swoje stanowisko i przedstawia je na plenum Senatu w formie sprawozdania. Następnie Senat obraduje nad ustawą i może podjąć jedną z trzech decyzji:

•    Senat może odrzucić ustawę w całości, a sama ustawa wraca wtedy do Sejmu z adnotacją, że Senat nie wyraża zgody na daną ustawę;
•    Senat może przyjąć ustawę bez zmian, a Marszałek Sejmu przekazuje ją do podpisu Prezydentowi RP;
•    Senat może wnieść poprawki do ustawy, co oznacza, że ustawa ponownie trafia do Sejmu, aby ten rozpatrzył poprawki wniesione przez Senat.

    Co dzieje się w razie zaistnienia pierwszej lub trzeciej z ww. sytuacji? Sejm może bezwzględną większością głosów  odrzucić proponowane poprawki lub uchwałę Senatu odrzucającą ustawę w całości (oznacza to, że liczba głosów "za" musi być większa niż suma głosów "przeciw" i "wstrzymujących się"). Kiedy Sejm nie odrzuci poprawek Senatu  do ustawy, uznaje się je za przyjęte. Również sprzeciw Senatu wobec całości ustawy staje się skuteczny, jeżeli Sejm nie odrzuci go bezwzględną większością głosów. Wówczas proces legislacyjny nad daną ustawą dobiega końca. Dalsze prace nad taką "odrzuconą" ustawą można ewentualnie zacząć… od początku, w tej samej lub następnej kadencji parlamentu.
   
    Na podjęcie każdej z wyżej opisanych decyzji Senat ma określony czas (jest to swoisty "deadline"). Dla ustaw zwykłych wynosi 30 dni od jej przekazania, dla ustawy budżetowej 20 dni, a dla ustaw pilnych do 14 dni. Zasadą jest, że jeżeli Senat nie zgłosi uwag do ustawy w określonych prawem terminach, uznaje się, że tekst przyjęto w brzmieniu  przyjętym przez Sejm i bez żadnych zmian i kieruje się go do Prezydenta. Natomiast Prezydent również ma do wyboru kilka opcji postępowania z tak przygotowaną i uchwaloną ustawą.

ETAP PREZYDENCKI

    Po uchwaleniu ustawy, Marszałek Sejmu przekazuje ją do podpisu Prezydentowi RP. Jeżeli kształt nowych przepisów nie budzi jego zastrzeżeń, Prezydent podpisuje ustawę i zarządza  jej publikację w Dzienniku Ustaw. Ustawa wchodzi w życie - zasadniczo - po 14 dniach od jej opublikowania.
   
     Prezydent ma jeszcze dwa alternatywne wyjścia, to znaczy, że nie może zastosować obu "jeden po drugim":

•    Prezydent może odmówić podpisania ustawy i przekazać ją Sejmowi z umotywowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie (tzw. weto prezydenckie). Wówczas Sejm większością kwalifikowaną 3/5 głosów może odrzucić weto, a Prezydent ma obowiązek podpisać ustawę w ciągu 7 dni. Jeżeli Sejm nie odrzuci weto prezydenta, powoduje to koniec procesu legislacyjnego nad ustawą w uchwalonym kształcie.

Albo

•    Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zbadania zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał uznał za zgodną z Konstytucją. Jeżeli Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tylko poszczególnych przepisów ustawy i  nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z ustawą, wyjątkowo prezydent podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne  albo zwraca ustawę do Sejmu w celu usunięcia niezgodności.

PROCES LEGISLACJI NIE JEST PROSTY

…a w dodatku jest zwykle długotrwały. Trzeba pamiętać, że proces stanowienia prawa został zarysowany w uproszczeniu. Od podanych zasad istnieją liczne wyjątki w kwestii wymaganej liczby głosów, terminów czy możliwości złożenia projektu ustawy z danej problematyki przez wymagany podmiot. Na przykład projekt ustawy budżetowej przedkłada wyłącznie Rada Ministrów.

    Dla spraw, w których decyzje należy podejmować  szybko, przewidziano tak zwaną szybką ścieżkę legislacyjną. Przysługuje ona rządowi w tzw. "sprawach pilnych". Sejm ma wówczas obowiązek rozpatrzyć projekt w pierwszej kolejności, Senat musi ustosunkować się do ustawy w ciągu 14 dni, a Prezydent może zgłosić zastrzeżenia do ustawy w terminie 7 dni.
   
    Inne zasady dotyczą tworzenia i wprowadzania w życie aktów wykonawczych do ustaw czyli rozporządzeń bądź różnego rodzaju rządowych/ministerialnych strategii działań. Tu procedura wydawania i zmieniania rozporządzeń zwykle przebiega prościej, niż w przypadku ustaw. Ponadto również w przypadku tworzenia takich aktów normatywnych, swoje zdanie mogą wyrazić NGO, np. poprzez udział w konsultacjach czy debacie publicznej.
   
    Podsumowując, należy zauważyć, że wiedza o tym, jak przebiega proces legislacji jest niezbędna dla organizacji pozarządowych nie tylko w celu współtworzenia obowiązującego prawa, ale również zrozumienia go i prawidłowego stosowania. Organizacje nierzadko przybierają również za swoją wizję i misję nadzorowanie pracy ustawodawcy oraz organów administracji. Dużo zależy od charakteru danej NGO, jej zaplecza, celów i funkcji, które przeważają w jej działalności.

Mariusz Kusion

Zapraszamy do lektury kolejnych pozycji w naszym Banku wiedzy

Proponujemy:
 



Wiadomości

Wspólnie na rzecz stanowienia prawa. Zapraszamy do Akademii SuperGMINY przedstawicieli NGO Działalność naszej internetowej platformy edukacyjnej zaczynamy od projektu "Wspólnie na rzecz stanowienia prawa".
Różne odcienie partycypacji NGO. Jak wybrać najlepszą drogę do założonego celu? Organizacje pozarządowe reprezentują interesy różnych grup i środowisk społecznych, są emanacją i głosem oddolnej aktywności mieszkańców, toteż wybierają różne metody dochodzenia do obranego celu, w tym udziału w procesie stanowienia lub stosowana prawa.
Standardy Rad Działalności Pożytku Publicznego pełnią rolę edukacyjnego przewodnika Wiele rad działalności pożytku publicznego działa intuicyjnie, jak mówią niektórzy ich przedstawiciele – na czuja. Przygotowanie standardów porządkujących pracę rad stało się więc koniecznością.